能源稟賦以煤為主的特點(diǎn)決定了我國(guó)電力以火電為主、火電中以煤電為主的特點(diǎn)。改革開(kāi)放40年，我國(guó)電力電量規(guī)模躍居世界首位，其中，煤電技術(shù)水平進(jìn)入世界先進(jìn)行列，在電力系統(tǒng)中發(fā)揮了主體電源作用。期間，以電價(jià)改革為核心的電力體制改革系統(tǒng)工程、以市場(chǎng)和政府手段相結(jié)合為特征的產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)工程和以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化為目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)工程，共同推動(dòng)了行業(yè)向前發(fā)展。展望未來(lái)，這三大政策領(lǐng)域的系統(tǒng)工程對(duì)于能源電力低碳轉(zhuǎn)型，仍將發(fā)揮核心作用。 

實(shí)現(xiàn)清潔高效，邁入世界前列  

火電為電力產(chǎn)能和人均用電水平的極大提高做出決定性貢獻(xiàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，電力工業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，我國(guó)不僅解決了長(zhǎng)期以來(lái)的有電用戶(hù)普遍性電力短缺問(wèn)題，而且解決了無(wú)電人口的用電問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)了電量上的低水平用電到中等水平用電，質(zhì)量上的低標(biāo)準(zhǔn)供電到高標(biāo)準(zhǔn)供電的飛躍。期間，火電發(fā)揮了絕對(duì)主導(dǎo)作用。

具體來(lái)講，1978年到2010年，我國(guó)火電發(fā)電裝機(jī)和發(fā)電量占比分別在68%―76%和75%―83%之間波動(dòng)。2010年后，隨著可再生能源發(fā)電裝機(jī)超高速建設(shè)，火電裝機(jī)占比逐年下降，2017年下降到61.2%；火電發(fā)電量占比下降到71%。盡管如此，從電力電量的比重看，火電尤其是煤電的發(fā)展為中國(guó)電力發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)；從對(duì)未來(lái)一段時(shí)間的預(yù)測(cè)看，在電力系統(tǒng)中，煤電將繼續(xù)發(fā)揮電力電量基礎(chǔ)和主體電源的作用。

火電能源轉(zhuǎn)換效率不斷提高

改革開(kāi)放初期，我國(guó)只有少數(shù)20萬(wàn)千瓦機(jī)組，而目前已形成以30萬(wàn)千瓦、60萬(wàn)千瓦、100萬(wàn)千瓦的大型國(guó)產(chǎn)發(fā)電機(jī)組為主力機(jī)組的發(fā)電系統(tǒng)。單機(jī)30萬(wàn)千瓦及以上火電機(jī)組比例由1995年的27.8%增長(zhǎng)至2017年的80%以上。2006年底，我國(guó)首臺(tái)100萬(wàn)千瓦級(jí)煤電機(jī)組在浙江玉環(huán)電廠投運(yùn)，到2017年百萬(wàn)千瓦等級(jí)煤電機(jī)組達(dá)到了103臺(tái)。2017年，我國(guó)6000千瓦及以上火電廠供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗為309克/千瓦時(shí)，與1978年的471克/千瓦時(shí)相比，降幅達(dá)到34.4%。到2017年底，我國(guó)煤電機(jī)組平均運(yùn)行年齡11年，其中百萬(wàn)千瓦機(jī)組平均運(yùn)行年齡4.5年，正值青壯年。

大氣污染物排放總量大幅降低

我國(guó)電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物3項(xiàng)大氣污染物年排放量大幅下降，2017年分別比峰值時(shí)下降了96%、91%、89%；3項(xiàng)污染物排放之和為260萬(wàn)噸，較1978年降低73%，低于美國(guó)2016年361萬(wàn)噸的排放量。換言之，我國(guó)火電廠不論在污染控制技術(shù)上，還是在污染物排放強(qiáng)度上都已進(jìn)入世界前列。

政策領(lǐng)域推進(jìn)“三大系統(tǒng)工程”  

從不同角度總結(jié)，火電發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可有千條萬(wàn)條，但最根本的一條是火電發(fā)展的壯麗畫(huà)卷繪就在中國(guó)特色的畫(huà)布之上，繪就在改革開(kāi)放的背景之中。改革開(kāi)放解放了思想、發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制和政府管理的協(xié)同作用，調(diào)整了生產(chǎn)關(guān)系，發(fā)展了生產(chǎn)力。在火電發(fā)展實(shí)踐中，政策領(lǐng)域的“三大系統(tǒng)工程”發(fā)揮了基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用。

推進(jìn)以電價(jià)改革為核心的電力體制改革系統(tǒng)工程

由于電力行業(yè)是集基礎(chǔ)性、公用性、國(guó)有企業(yè)為主體、技術(shù)密集、資金密集、長(zhǎng)期實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等特點(diǎn)于一身的行業(yè)，因此中國(guó)電力體制改革是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交鋒最激烈的領(lǐng)域之一。但是，40年來(lái)電改始終緊跟中國(guó)改革開(kāi)放的步伐，走過(guò)了政企分開(kāi)、政監(jiān)分開(kāi)（合一）、廠網(wǎng)分離、主輔分離的道路，正邁步在“放開(kāi)兩頭、管住中間”、回歸電力商品屬性的改革階段。但不論改革的階段如何、內(nèi)容如何，電價(jià)改革都是改革關(guān)鍵中的關(guān)鍵、核心中的核心――“電價(jià)調(diào)分厘、改革顯威力，電價(jià)不前進(jìn)、改革白費(fèi)力”。

改革開(kāi)放初期，為調(diào)動(dòng)多方投資者辦電積極性，1985年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》。上世紀(jì)九十年代末，國(guó)家將“按個(gè)別項(xiàng)目成本還本付息定價(jià)”改革為“以社會(huì)平均先進(jìn)成本為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)期定價(jià)方式”，使新建項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)平均降低5分錢(qián)左右，保持了電力項(xiàng)目還貸高峰時(shí)期電價(jià)基本穩(wěn)定。2003年，《電價(jià)改革方案》提出了逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的電價(jià)形成機(jī)制原則；價(jià)格主管部門(mén)配套頒發(fā)了《電力廠網(wǎng)價(jià)格分離方案》；2005年頒布了上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)管理的價(jià)改實(shí)施辦法。

2004年，國(guó)家在經(jīng)營(yíng)期電價(jià)的基礎(chǔ)上，又改革為“標(biāo)桿電價(jià)”機(jī)制。同年，為理順煤電價(jià)格關(guān)系，國(guó)家又實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制；國(guó)家對(duì)燃煤發(fā)電企業(yè)安裝煙氣脫硫設(shè)備實(shí)施環(huán)保電價(jià)政策，此后這一政策擴(kuò)大到脫硝和深度除塵，即在每千瓦時(shí)上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)基礎(chǔ)上，煙氣脫硫增加1.5分錢(qián)、脫硝增加1分錢(qián)、深度除塵增加0.2分錢(qián)、老機(jī)組超低排放再增加1分錢(qián)。這是一項(xiàng)對(duì)火電廠大氣污染物控制采用環(huán)境經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的重要制度創(chuàng)新，具有將污染治理的正外部經(jīng)濟(jì)性?xún)?nèi)部化的中國(guó)特色政策，對(duì)于推動(dòng)煤電企業(yè)降低污染排放作用巨大。

2015年新一輪以“逐步放開(kāi)計(jì)劃電量，放開(kāi)發(fā)電側(cè)和售電側(cè)電價(jià)、管住輸電側(cè)電價(jià)，在電力交易市場(chǎng)平臺(tái)上交易”為主要特征的電力體制改革啟動(dòng)。近日，國(guó)家發(fā)改委又對(duì)煤炭、鋼鐵、有色、建材等4個(gè)行業(yè)的電力用戶(hù)實(shí)施全面放開(kāi)發(fā)、用電計(jì)劃，在“基準(zhǔn)電價(jià)+浮動(dòng)機(jī)制”的框架內(nèi)，由用戶(hù)和發(fā)電企業(yè)自主協(xié)商確定供電價(jià)格機(jī)制。

推進(jìn)以市場(chǎng)和政府手段相結(jié)合為特征的產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)工程

我國(guó)通過(guò)法律體系、五年規(guī)劃綱要體系、行政管理體系等途徑，采用強(qiáng)化準(zhǔn)入條件、項(xiàng)目審批（“路條”）、頒布負(fù)面清單、污染物排放總量控制、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、能耗限額控制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、清潔生產(chǎn)審核等手段對(duì)煤電能效和污染物排放不斷提出更高要求。同時(shí)，也高度重視引導(dǎo)和鼓勵(lì)政策的運(yùn)用。

在節(jié)能提效政策上，一是按照國(guó)務(wù)院五年節(jié)能減排規(guī)劃，能源主管部門(mén)的能源、電力發(fā)展五年規(guī)劃，以及不同性質(zhì)、種類(lèi)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃提出要求，如要求“十一五”“十二五”“十三五”末火電供電煤耗分別要達(dá)到355克、325克、306克/千瓦時(shí)。二是2007年首次發(fā)布強(qiáng)制性國(guó)標(biāo)GB21258《常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組單位產(chǎn)品能源消耗限額》，對(duì)新建和現(xiàn)有燃煤機(jī)組提出強(qiáng)制性能耗限額要求，并分別于2013、2017年兩次修訂，以60萬(wàn)千瓦超臨界等級(jí)機(jī)組為例，2007年的限額為320克/千瓦時(shí)，2013年修訂為306克/千瓦時(shí)，2017年修訂為300克/千瓦時(shí)。三是通過(guò)行政文件對(duì)老機(jī)組提出更高效率的目標(biāo)，如2015年頒布的《全面實(shí)施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造工作方案》要求，到2020年現(xiàn)役燃煤發(fā)電機(jī)組改造后平均供電煤耗低于310克/千瓦時(shí)。

在大氣污染物控制政策上，一是出臺(tái)國(guó)家層面的二氧化硫總量控制計(jì)劃并經(jīng)過(guò)各級(jí)各部門(mén)的計(jì)劃層層分解到電廠。如2012年國(guó)務(wù)院頒布的《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》要求，在“十二五”期間，火電行業(yè)二氧化硫排放量由956萬(wàn)噸下降到800萬(wàn)噸，下降16%；火電行業(yè)氮氧化物排放量由1055萬(wàn)噸下降到750萬(wàn)噸，下降29%。二是在排放標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)污染物排放實(shí)施并不斷修訂強(qiáng)制性的污染物排放限值要求，1991年頒布了火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)1996年、2003年、2011年多次修訂，修訂的平均時(shí)間間隔約為發(fā)達(dá)國(guó)家的一半，成為世界上最嚴(yán)的排放限值標(biāo)準(zhǔn)。三是行政文件對(duì)現(xiàn)役機(jī)組不斷提出嚴(yán)要求，如從2014年9月起要求燃煤電廠開(kāi)展“超低排放”改造。

電力行業(yè)的二氧化碳排放控制要求主要是通過(guò)電力結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能提效來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，針對(duì)電力二氧化碳排放，《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出“到2020年，大型發(fā)電集團(tuán)單位供電二氧化碳排放控制在550克二氧化碳/千瓦時(shí)以?xún)?nèi)”，《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出“到2020年燃煤機(jī)組二氧化碳排放強(qiáng)度下降到865克每千瓦時(shí)”。

推進(jìn)以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化為目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)工程

電力標(biāo)準(zhǔn)化管理工作一直得到我國(guó)政府部門(mén)的高度重視，不論政府部門(mén)體制如何調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)化工作一直沒(méi)有中斷。尤其是30年來(lái)標(biāo)準(zhǔn)化管理工作一直委托中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)一管理，保持了標(biāo)準(zhǔn)體系的完整性、穩(wěn)定性、先進(jìn)性以及標(biāo)準(zhǔn)化工作的系統(tǒng)性和持續(xù)性。經(jīng)過(guò)40年改革開(kāi)放，我國(guó)電力標(biāo)準(zhǔn)整體上由前蘇聯(lián)模式，逐步發(fā)展成吸收國(guó)際和發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)、兼容并蓄、符合中國(guó)特色的電力標(biāo)準(zhǔn)化格局。

40年來(lái)，火電領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化工作從領(lǐng)域看，以電力行業(yè)管理為主導(dǎo)，分別體現(xiàn)在政府標(biāo)準(zhǔn)管理部門(mén)及能源、電力、質(zhì)量、環(huán)保、安全、建設(shè)、機(jī)械等部門(mén)；從過(guò)程或環(huán)節(jié)看，涵蓋了電廠規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、退役等生命周期全過(guò)程。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定所依據(jù)的法律層級(jí)不同、性質(zhì)不同，有的是產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)的重要載體，有的是產(chǎn)業(yè)政策制定的依據(jù)，有的是電力產(chǎn)業(yè)走向國(guó)際化的“通行證”，有的是企業(yè)自身遵循的基本要求。

例如，在節(jié)能減排方面，幾十項(xiàng)有關(guān)燃煤電廠污染物排放檢測(cè)、污染治理工藝及設(shè)備選擇、設(shè)備運(yùn)行及維護(hù)評(píng)價(jià)等重要標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了清潔、安全、高效火電體系的建設(shè)。僅中電聯(lián)管理的范圍內(nèi)就組建了2個(gè)全國(guó)和14個(gè)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，并主導(dǎo)編制并發(fā)布了多項(xiàng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

綜上可知，政策領(lǐng)域“三大系統(tǒng)工程”在火電發(fā)展中發(fā)揮了不可或缺的作用，其中電價(jià)改革解決動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)政策解決“紅線”、發(fā)展道路及方向問(wèn)題，標(biāo)準(zhǔn)化解決發(fā)展的方法、工具問(wèn)題。三大體系之間互相聯(lián)系、互相滲透、互為支撐，同時(shí)互相制約，共同推進(jìn)了火電發(fā)展。

從能源系統(tǒng)整體優(yōu)化出發(fā)，解決未來(lái)火電發(fā)展問(wèn)題  

能源轉(zhuǎn)型不是以某一種能源的價(jià)格與另一種能源價(jià)格之間的簡(jiǎn)單比較就可以決定轉(zhuǎn)型的速度和程度，而是要以整體能源系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型代價(jià)去衡量轉(zhuǎn)型的速度和程度。任何以無(wú)條件單方面推進(jìn)某種能源發(fā)展或者“先破后立”式大規(guī)模禁止或取消某種能源應(yīng)用的做法，或者從單一目標(biāo)出發(fā)“倒逼”整體能源轉(zhuǎn)型的做法是不可取的。世界上任何一個(gè)國(guó)家的能源轉(zhuǎn)型模式都是不同的，尤其是中國(guó)這樣一個(gè)能源大國(guó)的轉(zhuǎn)型，絕不能以某某國(guó)家為“榜樣”，東施效顰、邯鄲學(xué)步。

近些年出現(xiàn)的電網(wǎng)格局發(fā)展?fàn)幷?、新能源電量消納難、補(bǔ)貼缺口大、煤電利用小時(shí)數(shù)急劇下降、煤炭?jī)r(jià)格高、煤電企業(yè)虧損嚴(yán)重等熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，都是與沒(méi)有正確處理好能源轉(zhuǎn)型中的問(wèn)題有直接關(guān)系。

能源轉(zhuǎn)型難于上青天！從傳統(tǒng)的高效率、低污染、高可靠性等評(píng)價(jià)煤電水平的指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)已是世界規(guī)模最大、最先進(jìn)的燃煤發(fā)電系統(tǒng)。同時(shí)，煤電行業(yè)沉淀了數(shù)萬(wàn)億人民幣資產(chǎn)，也形成了與之配套的數(shù)萬(wàn)億人民幣電網(wǎng)資產(chǎn)。如此龐大的資產(chǎn)卻遇到了全球以低碳發(fā)展為特征的能源轉(zhuǎn)型。盡管我國(guó)也已成為世界上規(guī)模最大、技術(shù)先進(jìn)的新能源發(fā)電系統(tǒng)，非化石能源發(fā)電量已占到30%，但一個(gè)以煤炭為主的高碳能源系統(tǒng)和煤電為主的高碳電力系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型任務(wù)之艱巨，是難以估量的。對(duì)于年青、巨大的中國(guó)煤電系統(tǒng)，在能源轉(zhuǎn)型中，其將承擔(dān)什么重任、發(fā)揮什么功能必須從能源系統(tǒng)優(yōu)化的全局做好頂層設(shè)計(jì)。從系統(tǒng)優(yōu)化角度看，在當(dāng)前乃至較長(zhǎng)時(shí)期，煤電技術(shù)發(fā)展要在傳統(tǒng)的清潔、安全、高效、低成本價(jià)值導(dǎo)向下更加重視低碳發(fā)展要求，要更加重視對(duì)低碳轉(zhuǎn)型的支撐作用。

未來(lái)中國(guó)電力需求仍呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但煤電發(fā)展除了能源戰(zhàn)略布局和電力系統(tǒng)安全上的需要以及局部地區(qū)還有一定的增長(zhǎng)外，總體上不再是增量型發(fā)展，而是由優(yōu)化型逐步向減量型發(fā)展。煤電的總體功能由電力、電量的主體作用要向多元、復(fù)合功能轉(zhuǎn)變。即在保障電力系統(tǒng)安全、滿(mǎn)足供電需求、合理回報(bào)投資者目標(biāo)的同時(shí)，要進(jìn)一步發(fā)揮好以下幾個(gè)方面的作用：一是充分利用現(xiàn)有煤電產(chǎn)能，提高散煤轉(zhuǎn)換為電煤的比重，為解決散煤空氣污染做貢獻(xiàn)；二是在持續(xù)提高可再生能源發(fā)電比重過(guò)程中，提高電力系統(tǒng)調(diào)峰、調(diào)頻能力，發(fā)揮靈活性電源作用；三是進(jìn)一步提高現(xiàn)有煤電熱（冷）電聯(lián)產(chǎn)比例或者能力，從而提高能源系統(tǒng)總體效率；四是因地制宜提高煤電在產(chǎn)業(yè)、區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)的作用，最大限度發(fā)揮能源資源綜合利用的效果；五是通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、智能化改造等手段進(jìn)一步挖掘我國(guó)10億千瓦煤電裝機(jī)系統(tǒng)的低碳發(fā)展?jié)摿Α?/p>

當(dāng)前乃至一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)煤電將持續(xù)扮演電力系統(tǒng)主力軍的重要角色，這是基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)及歷史的需要，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。煤電發(fā)展問(wèn)題是能源電力系統(tǒng)的整體轉(zhuǎn)型問(wèn)題，關(guān)鍵是要在推進(jìn)電力轉(zhuǎn)型過(guò)程中，從能源系統(tǒng)整體優(yōu)化角度進(jìn)一步優(yōu)化政策領(lǐng)域的“三大系統(tǒng)工程”。

電價(jià)改革最近又邁新步，但考慮到電能商品的特殊屬性，在進(jìn)一步改革中關(guān)鍵是要把握好促進(jìn)供給側(cè)、需求側(cè)兩方利益的公平性，在鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，要維持電價(jià)的相對(duì)穩(wěn)定性，守護(hù)好電力安全供應(yīng)的“底線”和“紅線”。

產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既要協(xié)調(diào)好“一枝獨(dú)秀”或“單兵突進(jìn)”缺乏配套、難以執(zhí)行的政策，又要協(xié)調(diào)好政出多門(mén)、“一窩蜂”政策，尤其是要解決好政策間的重復(fù)、矛盾、難以適應(yīng)不斷變化的新形勢(shì)、新要求的問(wèn)題。在目標(biāo)要求下找到最適宜的技術(shù)方法是企業(yè)天然、本質(zhì)特長(zhǎng)，因此，要特別慎重出臺(tái)不是以問(wèn)題導(dǎo)向、價(jià)值導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向而是以方法導(dǎo)向?yàn)楹诵牡恼摺?/p>

標(biāo)準(zhǔn)化的作用將要進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是要適應(yīng)現(xiàn)代化技術(shù)創(chuàng)新的特點(diǎn)，將標(biāo)準(zhǔn)制定理念由傳統(tǒng)的“跟隨”型改革到“引領(lǐng)”型；由中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)向國(guó)際認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。電力轉(zhuǎn)型過(guò)程中政策要法治化，首先是要解決能源、電力、環(huán)保等法律間相關(guān)制度的交叉、矛盾、各自為營(yíng)的情況，如能耗指標(biāo)、碳強(qiáng)度、綠證、配額、碳交易、優(yōu)先上網(wǎng)、補(bǔ)貼之間到底是什么關(guān)系。

（編輯：Wendy）